但同时要看到，从技术层面 上讲，具体行政行为合乎正义和人类理性是一个较为抽象的概念。
[9]二 则，具体行政行为程序合法的法律价值可以从行政行为的角度分析，也可以从行政权的概念系统中分析。进而论之，具体行政行为是法律对社会进行控制的延伸， 一些具体行政行为中的权利与义务和法律设定的权利与义务并不一致。
[11]参见[美]阿尔蒙德：《比较政治学》，曹沛霖等译，上海译文出版社1987年版，第468页。可见，我国对合法行政中法的框定是以行政实 在法为内容的。以行政主体对行政相对人作出罚款的行政处 罚这一具体行政行为为例，法律就设置了这样一个程序，即行政主体在对行政相对人作出罚款决定并收缴罚款时必须开据财政部门制发的收据，若没有出示收据，行 政相对人便有权予以拒绝。不论 有序化的问题还是结构化的问题都反映了具体行政行为应当依一定的规律性而实现权利与义务。我国行政权是否应当将程序作为一个相对独立的价值准则来看待呢？无论官方还是学界都没有给予明确回答。
换言之，具体行政行为程序合 法是对其形式要件上的要求。该论从行政法控制行政自由裁量权的这一行政法理念出发，认为 行政法存在的前提是行政自由裁量权。[37]张弘：《行政不利益及其法律控制研究》，载《公法评论》2011年第7卷。
应该说法律面前人人平等同样也包括了政府与公民即行政主体和行政相对人的平等。这是实质法治的两个基本要件。形式法治下，逐步完善立法体系，尤其是立法程序，使立法按照形式法治的要求进行。行政能力的实质是权利能力，而权利能力是一种权利义务的归属资格，[16]行政法以人、财、物的满足来实现对行政权力能力的静态满足，而以责、权、利作为行政权的动态激励。
但是，以往行政法往往使用信赖保护原则，虽然两者在本质上具有一致性，但信赖保护过于强调行政机关一方，而忽略对方。何况信用本身就可以作为担保。
以往将行政法与民法做比较研究时，总感觉两者之间无法完全沟通，有些比较基于契约论或人民主权理论也能够获得一定的对话，但很难直接和有效，有的尽是妥协。而我国实定法也正是基于此设定的，如《行政处罚法》第1条规定：为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。[43]张弘：《行政法与民法比较研究》，辽宁大学出版社2009年版，前言。业已存在的诸多理论必将继续指导中国行政法的进步与发展，但需要重新界定作用领域。
但是，这依然是前一个发展阶段的想法，而非今日之现实或明日之花。笔者不赞同此观点，认为这依然是传统行政法思维。[36]付子堂：《关于自由的法哲学探讨》，载《中国法学》2000年第2期。[38]张弘、周瑞军：《论行政意思表示》，载《云南法学》2007年第5期。
[9]国家在私法关系的形成到消灭过程中，从来就不是一个旁观者。另一方面，民法的内容以契约主体双方的权利、义务、责任之三维结构为基本要素。
三是法制性，即收支行为规范化。而担保法律关系的平等性，必然对此所谓根基带来冲击。
换句话说，知情权方使公民明了获得信息是自己的权利。整合各种财政资源，增加对公共服务领域的投入，优先保障和改善民生，重点加大教育、就业和社会保障、医疗卫生、保障性安居工程、生态环境等方面的投入。首先，罗马法中就有关于担保法律制度中诚信的规定，[21]行政法可以从中汲取营养及借鉴。[35][法]狄骥：《公法的变迁》，郑戈译，中国法制出版社2010年版，第123页。政府对公民自由的放任，是一种谦抑性的让渡，其实也是在蓄水养鱼。[8]与此同时，法律就是契约的观点也占据一席之地。
目前在我国行政法实践中，行政信息无法做到公开化、透明化，行政信息在行政主体与行政相对人之间呈严重的不对称状态，公民信息被侵犯得不到有效救济，要想切实保障公民知情权的行使，矫正信息不对称现状，就必须建立一套完善可行的行政信息公开法律制度，[26]而从知情权入手更具针对性。(三)行政权与私权关系的重新定位 传统行政法被视为管理法，即是通过行政权对公民权实施管理的法。
[31]由于财力有限，往往以保障国家机关、教育、卫生等事业性基本开支为主要目标，其财政的公共性几乎无法完整体现。逐步确立司法独立的地位，使司法机构真正独立行使自己的职权，而不受任何其他团体和个人的影响。
虽然对于行政法统一性的理论基础笔者有异议，但同时认为，行政法理论基础的研究已从整体性上和理性深度上影响整个中国行政法和行政法学构建，并且作用出人意料。[16]李永军：《论权利能力的本质》，载《比较法研究》2005年第2期。
[32]公共财政应以增进绝大多数社会成员的公共利益为宗旨，尽可能提供公共产品、公共服务，满足社会的公共需要，而且在公共财政的取得与支出上，最大限度地实行民主决策，接受民主监督。其次，担保性质的行政法要求政府必须诚信，民事主体才有从事行为或交易的安全感。而现实中，不乏行政机关及其公务人员轻诺寡信之现象，行政相对人的合法权益亦因此而受到损害，这种情况严重影响到政府的权威与信誉以及法律的尊严。如此，行政权与私权的关系就不再仅仅是一种抽象或虚拟的状态，而更具有具体性或实定性。
也就是说，行政指导的关键在于：作为担保主体的行政机关以这种积极的作为行为，在保障被担保方权益实现的同时，也使自己不损益，实现双赢。(五)公共财政体制的转变 如前所述，担保无论是人保还是物保，最后都要落实到财产上，政府财产的来源在于税收，而税收依赖于市场经济的发达。
而在我国，《物权法》在2007年颁施的时候就被赞誉为体现契约精神，不但具有宣告中国结束无产时代而进入有产时代的变革成功，而且具有实现从计划经济社会转型到市场经济社会的标志性意义。所以，我们需要的是一种实质上平等的理念的支撑。
[24]转引自谢远东：《调查：信息公开》，载《法制日报》2003年5月19日。将行政法定位于对于私权实现的担保性质，并不代表行政法就只有这一种理论与其相适应，正如笔者曾经阐述的那样：我们并不否认研究行政法理论基础的意义，甚至对整体性的中国行政法具有重要影响。
而从法治意义上讲，行政责任是指行政机关因违法行使行政权而承担的不利后果。根据权利的实现是否必须有义务人直接的积极行为作条件，可以分为知情权利和知情自由。也就是说，相对于民法，行政法更接近形式法治，尤其是在中国法治建设之初的当下，民法以权利为中心的范畴更接近实质法治与自然正义，将行政法置于担保性质下将使其在自身法治进化的同时，与民法的实质法治同化。自治是指在意志自由前提下为法律行为，其实质就是意思表示自由，是主体主动性、能动性的体现。
一旦公民跨界违法，政府间可以根据协议顺利解决争议问题。在大力发展经济的同时，公共财政体制的改革是重中之重。
[41]何海波：《形式法治批判》，载罗豪才主编：《行政法论丛》[第6卷]，法律出版社2003年版，第1页。根据社会事业发展规律和公共服务的不同特点，按照广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则，稳步推进民生保障体系建设。
另一方面，私权不可能只在私领域行使，市民社会的成熟，以及国家的发达，私权走向社会和国家就司空见惯，在这种情形下，有些私权之间的交往或交易就同时具有了一定的公共性或私权涉及公权或公共性。卢梭则认为，法律乃是公意的行为，而无产阶级的法律观点即马克思主义的法律观，认为法律是统治阶级意志的集中表现。
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